I studien intervjuet vi 72 fylkeskommunale/kommunale ledere, rektorer og lærere, som jobbet ved 10 skoler i to fylkeskommuner og tre kommuner. Halvparten av disse skolene hadde gjennomført tilsyn i 2017, den andre halvparten hadde ikke gjennomført tilsyn. Vi analyserte også en rekke tilsynsrapporter for å få økt forståelse for hva som kjennetegner tilsyn som en kunnskaps- og resonneringsform. Dette gjorde det også mulig å se på hvordan tilsynene innvirker på fylkenes, kommunenes og skolenes arbeid, og i hvilke retninger arbeidet med regler kan trekkes.
Spesialundervisning og skolemiljø
I studien fokuserte vi først og fremst på saksområdene spesialundervisning og skolemiljø, der individuelle rettigheter er gitt til elevene samtidig som de representerer områder der rommet for skjønnsutøvelse er relativt stort. Begge områdene blir av informantene vurdert som krevende og «tunge» å arbeide med, men det er særlig spesialundervisning og grenseoppgangen til tilpasset opplæring som oppfattes som særlig utfordrende. Dette har sannsynligvis sammenheng med at det ofte vil være stor diskrepans mellom elevenes rettigheter og hva ressurssituasjonen gjør det mulig å få til rent faglig. Dette betyr også at minimumsprosedyrer som etableres på disse områdene, bare til en viss grad kan støtte dem i deres streben etter å etterleve reglene. Det er den faglig-pedagogiske kompetansen og de tilgjengelige ressursene som gjør det utfordrende å etterleve reglene.
Tilsyn – stabilisere eller utvikle?
Vi ser at skolene og fylkene/kommunene etablerer nye eller forsterker allerede eksisterende rutiner og prosedyrer etter tilsyn. Tilsynene vil i de fleste sammenhenger dermed bidra til å sikre regelverksetterlevelse i form av minstestandarder. Vi ser altså at tilsynet i noe større grad blir brukt til å stabilisere og formalisere eksisterende praksis enn å utvikle praksis. Stabiliseringen kommer blant annet til uttrykk ved at deler av lærernes praksis standardiseres mer enn tidligere, slik som utarbeidelsen av årsplaner. Denne typen tiltak vil i mange sammenhenger være gode og tilstrekkelige for å styrke regelverksetterlevelsen på mange saksområder i opplæringsloven. Samtidig vil denne type tiltak i varierende grad stimulere til endringsprosesser der skolene setter seg nye mål og utvikler nye strategier for hvordan de skal arbeide med å utvikle god praksis innenfor de ulike saksområdene i regelverket. Tilsynene gir da også i relativt liten grad støtte til rettslig og faglig-pedagogisk resonnering lokalt. Videre finner vi at utviklingsarbeid i fylkene, kommunene eller på skolene i varierende grad blir knyttet til regelverket og til sentrale områder i loven der informantene opplever utfordringer. Det kan se ut som om det først og fremst er ovenfra-initierte satsninger som har styrt skolenes utviklingsarbeid de seneste årene, og at de lokale behovene i noe mindre grad har blitt vektlagt.
Spenninger mellom saksområder
Utfordringer med å etterleve regelverket blir i liten grad knyttet til regelverket i seg selv. Samtidig finner vi noen interessante spenninger mellom saksområder som kan forsterkes av tilsynet, for eksempel mellom standardiserte vurderingspraksiser og muligheten til å gi tilpasset opplæring, noe som skaper dilemmaer for lærere spesielt. Det samme gjelder spenninger mellom det å skaffe et tilstrekkelig vurderingsgrunnlag og elevenes opplevelse av skolemiljøet, der de kan oppleve at dette blir dårligere som følge av økt press på vurdering. Vi legger også merke til at både fylkeskommunale og kommunale ledere, rektorer og lærere er bekymret for økt konfliktorientering i forbindelse med kapittel 9A-saker, som blant annet dreier seg om avveininger mellom individuelle og kollektive hensyn. Slike utfordringer kommer også som følge av de vurderings- og beslutningssituasjonene som lærere ofte befinner seg i, der de ofte må ta raske avgjørelser og fordele knappe ressurser mellom elevene der og da. Kompleksiteten i det faglig-pedagogiske arbeidet, sammen med ressursmessige begrensninger, fremstår ikke overraskende som den største utfordringen for regelverksetterlevelse.
Fornøyd med egen kompetanse
De fleste informantene er likevel i stor grad tilfreds med egen rettslig kompetanse, og særlig gjelder dette rektorene og de fylkeskommunale og kommunale lederne. Det synes også som om organisasjonene har relativt velfungerende systemer for kunnskapsdifferensiering, og de fleste vet hvem de skal gå til dersom de har spørsmål om regelverket og bruk av regler. Samtidig synes en del av regelverksetterlevelsen å foregå ubevisst, det vil si at man kan følge reglene selv om den rettslige kompetansen ikke er eksplisitt uttalt. Det er likevel grunn til å mene at behovene for kunnskapsmessige støttestrukturer og ressurser øker når kompleksiteten i arbeidet øker. Særlig vil det være behov for mer kompetanse i hvordan integrere rettslig og faglig-pedagogisk kompetanse slik at regelverket også ses på som et mulighetsrom som kan brukes som utgangspunkt for utviklingsarbeid, og ikke bare som minstestandarder. Fylkene, kommunene og skolene synes i stor grad å holde seg godt innenfor lovens grenser, mens handlingsrommet ikke utnyttes fullt ut. Til tross for etablering av rutiner og prosedyrer som har til hensikt å sikre regelverksetterlevelse, og være en hjelp til å håndtere skjønnsrommet, så reduseres ikke nødvendigvis kompleksiteten i utfordringene som fylket, kommunen og kanskje særlig skolene og lærerne møter. Dette betyr at etablering og styrking av ulike samarbeidsarenaer i skolen og i fylket/kommunen blir viktig for å legge til rette for dialog om bruk av regler og regelverksetterlevelse. Det samme blir (forsknings- og) utviklingsarbeid som knyttes til arbeid med regelverket mer generelt så vel som til ulike saksområder i opplæringsloven. Anbefalingene vi kommer med handler også særlig om ulike tiltak som kan bidra til å utvikle tolkningsfellesskapene hos og på tvers av aktørene i sektoren.
Her finner du OsloMets rapport Regelverksetterlevelse i grunnopplæringen.