Regelverket er for omfattende og for lite treffsikkert

Brukerne opplever at dagens regelverk er for omfattende og detaljert. Én årsak til dette er strukturen i regelverket og summen av lovregler, forskriftsregler og tolkninger. Mange av aktørene som regelverket retter seg mot, har ikke juridisk kompetanse. Dessuten har de mange andre styringsdokumenter å forholde seg til. Når regelverket blir for omfangsrikt, blir det vanskelig å finne fram i det, og det kan oppleves som umulig å oppfylle alle reglene. En konsekvens av dette er at regelverket ikke får den gjennomslagskraften det er ment å ha.

Selv om brukerne opplever det totale regelverket som for omfattende, er det få regler de opplever som overflødige. Undersøkelser viser at grunnleggende behov ikke alltid blir ivaretatt. Dette kan vise et behov for sterkere regelstyring på enkelte områder. Samtidig har sterkere styring i form av individuelle rettigheter noen uheldige sider ved at det kan føre til økt dokumentasjon og at det kan stå i veien for en mer helhetlig innsats overfor felleskapet.

Summen av disse utfordringene viser at dagens regelverk ikke er treffsikkert nok. Regler er brukt som virkemiddel for å nå mange gode formål, og det har i liten grad vært prioritert mellom tiltak som er mer og mindre viktig. På denne måten har regelverket blitt både for omfattende og for lite styrende på de områdene som betyr aller mest.

Mangelfull forståelse og ikke god nok etterlevelse av reglene

Språket i opplæringsloven med forskrifter er relativt moderne, og mange synes at regelverket i all hovedsak er lett å forstå. Utfordringen er at den hverdagslige språklige forståelsen av uttrykkene i loven, ikke alltid samsvarer med det juridiske innholdet. Derfor kan elever og foreldre få forventninger som ikke stemmer med de rettighetene som loven faktisk gir. Det kan også skape spenninger mellom aktørene i opplæringssektorene, særlig mellom kommuner og statlige myndigheter og mellom kommuner og profesjonsutøverne i skolen, det vil si undervisningspersonalet og ledelsen ved skolen.

Årsaken til at aktørene har ulik forståelse av reglene, er trolig at aktørene har ulik kompetanse og bakgrunn, og at de bruker ulike kilder for å finne fram til innholdet. En annen viktig årsak er at loven inneholder flere skjønnsmessige regler. Når loven legger opp til en skjønnsmessig vurdering, er det i mange tilfeller uklart hva som skal være grunnlaget for vurderingen, hvem som har myndigheten til å gjøre vurderingen og ikke minst i hvilken grad staten gjennom tilsyn kan overprøve skjønnsutøvelsen.

Tilsyn på opplæringsområdet viser at regelverksetterlevelsen på dette området ikke er god nok. En særlig utfordring synes å være etterlevelsen av skjønnsmessige regler når det er sterke økonomiske insentiver for et bestemt utfall.

Arbeidet så langt tyder på at aktørene i opplæringssektoren gjennomgående har stor vilje til å etterleve regelverket, men at de i noe grad opplever det som mindre viktig enn andre oppgaver i skolen. Reglene synes generelt å være for lite integrert i skoledriften. Disse utfordringene kan igjen ha en sammenheng med at regelverket oppfattes som for omfangsrikt og for lite treffsikkert.

Handlingsrom for lokal kvalitetsutvikling

Kommunene opplever at de gjennomgående er for stramt styrt på opplæringsområdet. Dagens opplæringslov er ikke til hinder for at kommunene kan drive lokal kvalitetsutvikling, men det er klart at loven inneholder en del regler som griper langt inn i kommunenes handlingsrom. De reglene som i størst grad griper inn i kommunenes mulighet til en helhetlig og lokalt tilpasset skoledrift, er blant annet reglene som gir individuelle rettigheter, reglene om hvordan oppgaver skal organiseres og kompetansekrav for de ansatte.

Det ser ut til at det er områder i regelverket hvor det er gode grunner til å gi et større handlingsrom til kommunene. På andre områder er det grunn til å være varsom med å øke handlingsrommet. Barn og unge er ikke i samme grad som voksne i stand til å ivareta egne rettigheter, og retten til opplæring er en grunnleggende rettighet. Nasjonale regler med tilhørende rettssikkerhetsmekanismer er derfor særlig viktige for å sikre at barn og unge blir ivaretatt, at de får et likeverdig opplæringstilbud, og at de kan nyttiggjøre seg av retten til opplæring.

Handlingsrom for profesjonelt skjønn

Vårt kunnskapsgrunnlag viser at nasjonale regler i liten grad begrenser det profesjonelle skjønnet som skal utøves i skolen. Den lokale styringen av skolen oppleves som mer utfordrende. Lokal styring av skolene er ønsket og en absolutt forutsetning for at kommunen kan ha myndighet og ansvar for grunnopplæringen. Det er likevel uheldig dersom den lokale styringen griper inn i det profesjonelle handlingsrommet unødig eller på en måte som gjør at det profesjonelle skjønnet ikke kommer elevene til gode. For utvalgets del er det viktig å unngå at nasjonale regler fører til mer lokal styring enn det som er nødvendig, særlig i form av dokumentasjon og rapportering. Slik utvalget ser det, er det særlig rettsuklarhet i kombinasjon med individuelle rettigheter og systemkrav, som fører til lokal styring utover det profesjonsutøverne i skolen opplever som meningsfullt.

En utfordring når det gjelder det profesjonelle handlingsrommet, er at det er uklart når regelverket viser til en faglig vurdering og når det viser til en juridisk eller moralsk vurdering. Både lærerkollegiet på den enkelte skole, rektor og kommunen vil være sentrale for å sikre kvalitet i faglig skjønnsutøvelse. Aktørene har tilgang til den samme kunnskapsbasen, men de har ulike roller og oppgaver. Sammen kan de fremme et godt profesjonelt skjønn.

En utfordring som relaterer seg både til kommunens handlingsrom og profesjonsutøvernes handlingsrom for profesjonelt skjønn, er forholdet mellom kommunens styringsrett som arbeidsgiver og profesjonell autonomi. Spørsmålet er ikke avklart i opplæringsloven og er heller ikke blitt prøvd av domstolene. For at både skoleeiere og profesjonsutøverne skal kunne ivareta sine oppgaver på en måte som er til det beste for elevene, er det viktig at disse styringslinjene avklares.

Opplæringslovutvalget ber om innspill

Opplæringslovutvalget har invitert referansegruppen til å gi innspill til et foreløpig tekstutkast om utfordringer med regelstyringen av grunnopplæringen. Dersom du har innspill til tekstutkastet, kan du også gjerne sende oss innspill innen 19. desember 2018. Vi gjør oppmerksom på at ikke alle delene i det foreløpige tekstutkastet er drøftet av Opplæringslovutvalget og at teksten ikke er kvalitetssikret.